Die Leistungsbeschreibung – Grundlage für das Angebot

Aufträge, die aus staatlichen Mitteln finanziert werden, gehen nicht einfach an die erstbeste Firma. Genauso wenig dürfen Bund, Länder und Gemeinden selbst Angebote von Firmen einholen, die ihrer Meinung nach geeignet sind. Der Gesetzgeber sieht vor, dass alle Unternehmen, die für die Umsetzung infrage kommen und daran interessiert sind, die gleichen Chancen auf den Auftrag haben. Aus diesem Grund gibt es ein Vergabeverfahren für öffentliche Aufträge, das auf den Regelungen im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkung (GWB) und in der Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge (VgV) basiert.

Diese Gesetze bestimmen, dass für jedes Projekt von öffentlich-rechtlichen Auftraggebern eine schriftliche Ausschreibung erfolgt, die allen interessierten Unternehmen zugänglich ist. Nachdem sie sich mit den Ausschreibungsinhalten vertraut gemacht haben, können sich die Unternehmen mit den angeforderten Unterlagen für das jeweilige Projekt bewerben. Dabei ist die Leistungsbeschreibung das Kernstück der Vergabeunterlagen. In ihr wird detailliert festgelegt, welche Leistungen der Auftraggeber erwartet und unter welchen Bedingungen sie erfüllt werden sollen.

Was ist eine Leistungsbeschreibung? Der Begriff scheint für sich schon ziemlich selbsterklärend. Es geht, je nach Sichtweise, um die genaue Beschreibung einer geforderten oder zu erbringenden Leistung. Doch ganz so einfach ist es nicht, denn es handelt sich um den zentralen Bestandteil öffentlicher Ausschreibungen, an den ganz spezifische Anforderungen gestellt werden.

Die Leistungsbeschreibung, bei internationalen Aufträgen auch Statement of Work genannt, bildet die Grundlage für alle eingehenden Angebote. Die Bieter gehen in ihren Angebotsunterlagen konkret auf die einzelnen Punkte ein, indem sie darlegen, welche Leistungen sie unter welchen Bedingungen und zu welchem Preis erbringen können. Folglich muss die Leistungsbeschreibung so ausführlich und präzise wie möglich sein, damit die bietenden Unternehmen genau wissen, was der Auftraggeber erwartet und ob bzw. wie sie diese Erwartungen erfüllen können. Gleichzeitig darf sie jedoch keine Angaben enthalten, die bestimmte Unternehmen von vorneherein ausschließen, obwohl sie von ihrem Betätigungsfeld her eigentlich für die Ausführung des Auftrags geeignet wären.

In der Praxis haben sich zwei verschiedene Formen der Leistungsbeschreibung durchgesetzt:

• Leistungsverzeichnis: In ihm wird die gesamte Leistung, die für die Durchführung des Auftrags notwendig ist, durch Auflistung der einzelnen Teilleistungen beschrieben. Das hat den Vorteil, dass die Bewerber nicht nur das Auftragsziel, sondern auch die zur Zielerreichung erforderlichen Teilleistungen kennen. Sie können sich ein Bild davon machen, welche Ressourcen notwendig sind und welche Aufgaben im Einzelnen auf sie zukommen. Die Positionen der Teilleistungen werden in dem Angebot ebenfalls detailliert dargestellt, sodass die Vergabestelle nicht nur sehen kann, unter welchen Umständen der Bewerber die Aufgaben erfüllen wird, sondern auch, aus welchen Teilbeträgen sich die veranschlagten Gesamtkosten zusammensetzen.
• Leistungsprogramm: Bei dieser Form der Leistungsbeschreibung wird lediglich die Gesamtaufgabe (also das Ziel des Projekts) beschrieben. Es gibt keinen Leistungskatalog, die Bieter müssen die Teilleistungen selbst festlegen, mit denen sie den Auftrag erfüllen wollen. Die Vergabestelle entscheidet dann, welches Konzept am ehesten den Vorstellungen des Auftraggebers entspricht und welches Vorgehen ihnen am effizientesten erscheint.

Die Gestaltung einer Leistungsbeschreibung muss spezifische Anforderungen erfüllen, die ausführlich in § 121 des GWB und in § 31 der Vergabeverordnung festgehalten sind. In diesen Paragrafen wird nicht nur der formale Aufbau beschrieben, sondern auch, was bei der Formulierung der Auftragsleistung zu beachten ist:

• Die Leistungsbeschreibung muss so ausführlich wie möglich und vor allem unmissverständlich formuliert werden (Dauer, Menge, Qualität und Umstände)
• Eine exakte Beschreibung von Funktions- und Leistungsanforderungen enthalten
• Fähigkeiten und/oder technischen Spezifikationen benennen, die für die Auftragserfüllung erforderlich sind
• Nationale und internationale Gesetze und Normen erwähnen, die bei der Leistungserbringung unbedingt zu beachten sind

Bei sämtlichen Punkten steht die Chancen- und Wettbewerbsgleichheit für alle interessierten Unternehmen im Vordergrund. Deshalb wird bei der Beschreibung des Auftragsgegenstandes Wert auf eine eindeutige, für alle gleichermaßen verständliche Formulierung gelegt. Gleichzeitig darf die Leistungsbeschreibung aber nicht so spezifisch sein, dass sie manche Unternehmen von vorneherein ausschließt. So dürfen zum Beispiel keine Vorgaben für ein bestimmtes Maschinen- oder Werkzeugfabrikat enthalten sein, wenn der Auftrag ebenso mit anderen technischen Geräten ausgeführt werden könnte. Auch die Ausrichtung der Leistungsbeschreibung auf ein ganz bestimmtes Unternehmen und seine Verfahrensweise ist rechtlich nicht zulässig.

Aus den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Leistungsbeschreibung geht schon hervor, warum sie im Vergabeverfahren eine so zentrale Rolle einnimmt. Zunächst stellt sie sicher, dass die (oftmals sehr begehrten) Projekte öffentlicher Auftraggeber allen Unternehmen einer bestimmten Branche zugänglich gemacht werden, solange sie die erforderlichen Bedingungen erfüllen. Dabei spielt es keine Rolle, ob es sich bei dem Bewerber um einen branchenführenden Großkonzern oder ein mittelständisches Unternehmen handelt.

Gleichzeitig sorgt eine unmissverständlich formulierte Leistungsbeschreibung dafür, dass die eingehenden Angebote gut vergleichbar sind. Damit erleichtert sie die Arbeit der zuständigen Vergabestelle ganz wesentlich. Die Verantwortlichen müssen sich nicht durch eine riesige Menge unterschiedlich verfasster Angebote arbeiten, sondern können schnell überblicken, zu welchen Bedingungen die Bewerber die geforderten Leistungen erbringen können. Das ermöglicht eine zeitnahe und gerechte Auftragsvergabe.

Und auch nach der eigentlichen Vergabe profitieren sowohl Auftraggeber als auch Auftragnehmer von der Leistungsbeschreibung, da diese als Grundlage für die Vertragsgestaltung dient. So müssen in der Verhandlungsphase nicht alle Punkte neu erarbeitet, sondern lediglich die noch offenen Details und Rahmenbedingungen geklärt werden. Diese halten sich nach einem so detailreichen Vergabeverfahren meist in Grenzen, da sich beide Seiten bereits über die wichtigsten Punkte einig sind.